1990-ben nehéz, de nem megoldhatatlan feladatnak tűnt a jószomszédi viszony és a kisebbségvédelem egyidejű előmozdítása. A kommunista korszak felülről deklarált barátságával szemben a diktatúra ellenfelei és áldozatai között természetes volt az őszinte rokonszenv. A demokratikus fordulat nyomán remélhető volt, hogy az új vezetők követni fogják a háború után Nyugat-Európában teret nyert megbékélés példáját, és ez ki fog terjedni a kisebbségek jogainak biztosítására. Egyfajta íratlan munkamegosztás alapján a miniszterelnök végiglátogatta a Nyugat vezető országait, míg külügyminisztere a szomszédos országokat kereste fel. Az Országgyűlés 1990. május 15-i határozata kötelezte is a kormányt, hogy „kezdeményezzen tárgyalásokat a szomszédos országok kormányaival a nemzeti kisebbségek jogainak védelméről szóló kétoldalú, illetve regionális szerződések kidolgozásáról.”85 Az Antallkormány Kossuth és a 30as évek „népi” írói örökségeként, valamint a történelem tanulságai alapján törekedett a szomszéd népekkel kialakítandó őszinte jó viszonyra. Ugyanakkor a kapcsolatok megkerülhetetlen elemének tekintette a kisebbségben élő magyar közösségek jövőjét biztosító jogok garantálását. Tudtuk, hogy a tételes nemzetközi jog ebben a tekintetben nem eléggé határozott, általános elvek mellett csak ajánlásokat tartalmaz, illetve olyan „puha” kötelezettségeket, amelyek lehetővé teszik az eltérő értelmezéseket és kibúvókat, ezzel szemben állt azonban számos európai országnak (Svájc, Finnország, Olaszország, Spanyolország) a fentieken messze túlmenő belső jogrendje és pozitív gyakorlata.
Már az első kétoldalú találkozókon világossá vált, hogy a jelentős magyar lakossággal rendelkező szomszédjaink, ügyet sem vetve a nemzetközi elvárásokra, nem hajlandók méltányolni magyar nemzetiségű állampolgáraik és azok frissen megalakult pártjai nyelvhasználati igényeit, az autonómia gondolata pedig szemükben vörös posztó. Viszont reményt kínált a kisebbségi jogok kodifikálására és kötelező nemzetközi normává tételére az európai demokráciák közössége, a strassburgi székhelyű Európa Tanács. Bíztató lépések után azonban jött a délszláv válság, és a felületes megfigyelők szemében ez kompromittálta a nemzeti alapú autonómia igényét. Emellett a nyugat-európai országok többségében a frissen bevándorolt tengerentúli, zömmel muzulmán, súlyos szociális és közbiztonsági problémákat gerjesztő, többmilliós kisebbségek okozta félelmek magyarázzák azt, hogy a jogvédelmet megerősítő folyamat lefékeződött, s az Európa Tanács miniszteri bizottsága elvetette az 1950-ben elfogadott Emberi jogok európai egyezményéhez kapcsolódó kisebbségvédelmi kiegészítő jegyzőkönyv, valamint saját Parlamenti Közgyűlése 1993-ban hozott 1201. számú ajánlásának gondolatát. E helyett született meg, hosszú vajúdás után, a szerény elvárásokat tartalmazó, 1994-ben elfogadott, de csak az évtized végén életbe lépő Kisebbségvédelmi Keretegyezmény. Ennél ígéretesebb volt az új tagok felvételi folyamata, az az elv, hogy a demokrácia alapfeltétele a kisebbségek jogainak biztosítása. A jelentkező államokat ebből a szempontból is gondos vizsgálatnak vetették alá, s ez némi esélyt adott a szlovákiai és romániai magyar kisebbség sérelmeinek orvoslására. Az érintett magyar közösségek is reménykedtek ebben.
Az 1992-ben tárgyalásos úton felbomló Csehszlovákia két utódállamának újra kellett folyamodnia a felvételért, így reflektorfénybe került a Mečiarkormány magyarellenes politikája. Hazánknak nem az volt a célja, hogy gátolja északi szomszédjának felvételét, hanem az, hogy az ET segítségével változzék meg az elfogadhatatlan szlovák joggyakorlat. Sikerült elérni néhány kirívóan türelmetlen intézkedés (például a női nevek magyar formájú használatát betiltó rendelkezés) visszavonását, de a három szlovákiai magyar párt által kért törvényi változásokat és garanciákat a szlovák kormány elutasította. A magyar kormány ezért indokoltnak látta Szlovákia felvételének az elhalasztását, de a többi tagállam az aggasztó szlovák magatartás ismeretében sem vállalta ezt. Azzal áltatták magukat, hogy a tagság révén könnyebb lesz majd a kisebbségek iránti türelmesebb magatartásra késztetni a szlovák kormányt. Magyarország legfeljebb késleltetni tudta volna a felvételt, vétójog ebben nem létezett, de még olyan partnereink, mint Németország vagy Lengyelország is szinte ostromolták a magyar kormányt, hogy járuljon hozzá Szlovákia azonnali tagságához. A kormány utasítására ezért az Európa Tanácsnál akkreditált magyar nagykövet a következő nyilatkozatot tette: „Magyarország kormánya sajnálattal állapítja meg, hogy Szlovákia eddig nem teljesítette az ETnek tett ígéretét. Ugyanakkor a Parlamenti Közgyűlés által az ajánlásban tett módosítások lehetővé teszik a szlovákiai folyamatok folyamatos figyelését és előmozdíthatják a szlovákiai demokrácia és a kisebbségi jogok jobb érvényesülését. […] Véleményünk szerint az ET Parlamenti Közgyűlése által is megfogalmazott célok megvalósulásának esélyeit jobban előmozdította volna, ha Szlovákia felvételére csak az általános megállapítás szerint szükséges szlovák lépések megtörténte után kerül sor. Így a döntés felelősségét magára vállalta az Európa Tanács. Magyarország a szlovákiai magyar kisebbség jövőjét az Európa Tanács védelme alá helyezi. […] A fenti megfontolások alapján Magyarország tartózkodni fog a szavazás során.”86 Hasonló álláspontot foglalt el az Európa Tanács néhány hónappal később a román felvétel ügyében, mindazonáltal ennek érdekében Románia tett néhány kisebb gesztust mind Magyarország, mind saját magyar kisebbsége felé. Ez tette lehetővé a rendszerváltozás utáni első hivatalos magyar vezetői (külügyminiszteri) látogatást.87
Bár a kilencvenes évek elején a kívánatos nagy áttörés nem következett be a szomszédi kapcsolatokban és a magyar kisebbségek helyzetében, hazánk kis lépésekkel is igyekezett javítani a kétoldalú viszonyt. Ennek legfontosabb eleme a határokon átnyúló sokoldalú együttműködés szorgalmazása volt, annak tudatában, hogy az intézkedés közvetlen haszonélvezői a határ menti körzetek lakói, azaz nagy többségben magyarok lesznek. Első lépésként a magyar kormány nevében a szlovák, az ukrán, a román és a jugoszláv határon kezdeményeztem a kommunista időkben megszüntetett határátkelők újbóli megnyitását. Ha egyes szomszédjaink húzódozása és a pénzügyi feltételek korlátozottsága miatt a kívánatosnál lassabban haladt is e folyamat, négy év alatt az ukrán határszakaszon egy helyett négy, a szlovén határon egy helyett három helyen nyílt meg újra az addig átjárhatatlan határ, s a másik három ország felé is sikerült öt átkelőt újból megnyitni. Ennek köszönhetően megszűnt számos település és kistérség elszigeteltsége, zsákutca jellege, fellendült a kishatárforgalom, valamelyest javult az életszínvonal a határ mindkét oldalán, s kezdtek helyreállni a normális emberi és gazdasági kapcsolatok.88
Tudomásul kellett vennünk, hogy a kisebbségi jogok tekintetében a tételes nemzetközi jog nem eléggé határozott, általános elvek mellett csak ajánlásokat tartalmaz, illetve olyan „puha” kötelezettségeket, amelyek lehetővé teszik az eltérő értelmezéseket és kibúvókat. A szankcionálás jórészt hiányzik, illetve azt olyan nemzetközi szervezetekre bízza, mint az Európa Tanács és az EBESZ, amelyeknek jórészt csak erkölcsi eszközeik vannak, s azok alkalmazása konszenzust, azaz az esetleges jogsértők beleegyezését és közreműködését igényli. Ezért is kellett és kell a magyar politikának arra törekednie, hogy kétoldalú alapon, szerződések révén segítse elő a határain kívülre került magyar közösségek minél kedvezőbb jogállását és életfeltételeit.
E megfontolástól függetlenül is a kommunista rendszerek eltűnése után teljesen indokolt volt, hogy érvényüket veszítsék a Szovjetunió által az egyes csatlós országokra erőltetett – álszent és verbális – barátsági és együttműködési szerződések. Ugyanakkor Nyugat-Európában is teret nyert az a gondolat, hogy a Varsói Szerződés fölszámolása nyomán, Európa közepén létrejött hatalmi és katonai vákuumot az államközi szerződések új rendszerével, hálójával töltsék ki. Elsőként az újraegyesült Németország kötött szerződéseket, mindenekelőtt – a békeszerződés és a határmegállapodás pótlására – Lengyelországgal és Csehszlovákiával. Ebben szerepelt először az a formula, hogy az aláíró államoknak egymással szemben nincs területi követelésük és ilyet a jövőben sem fognak támasztani. Németország minden belső vita és vihar nélkül kötötte meg ezt a két szerződést. Ugyanezt a megközelítést és ugyanezt a megfogalmazást alkalmazta Lengyelország az Ukrajnával, Oroszországgal, végül Litvániával 1991 és 1994 között megkötött és ratifikált államközi szerződéseiben. Lengyelországban semmiféle belpolitikai feszültséget sem okozott a történelem során századokon át Lengyelországhoz tartozó területek elveszítésének ismételt elismerése.
A kétoldali szerződések új európai sorozata részeként az Antallkormány – programjával összhangban – egyetértési („entente”), illetve barátsági és együttműködési szerződést kötött Olaszországgal, Franciaországgal, Németországgal, Spanyolországgal, az Egyesült Királysággal, Lengyelországgal és Japánnal. A Szovjetunióval 1991 nyaráig azért nem tudtunk új szerződést kötni, mert nem voltunk hajlandók elfogadni a szuverenitásunkat súlyosan korlátozó ún. Kvicinszkijformulát, vagyis azt, hogy a Szovjetunió döntse el, Magyarország milyen szövetségekbe léphet be. A moszkvai puccs meghiúsulása után ez az akadály elhárult, de ekkor Moszkvában már két hatalmi központ működött, s ezt korán felismerve külön szerződést készítettünk elő, majd kötöttünk meg (1991 december 6-án) a Jelcin vezette Oroszországgal is, sőt a függetlenségét akkor megteremtő Ukrán Szocialista Szovjet Köztársasággal is.
A kölcsönös kisebbségvédelem első, igen tartalmas szerződéses megállapodása az 1991. május 31-én, Kravcsuk ukrán elnök budapesti hivatalos látogatása alkalmából aláírt Magyar–Ukrán Nyilatkozat és Jegyzőkönyv volt. Ez a dokumentum – többek között – elismeri a nemzeti kisebbségek egyéni és csoportos jogait, tiltja a nemzetiségi arányok megváltoztatását, garantálja a nyelvhasználati jogon belül „nemzeti keresztneveik és családneveik használatát” (az addigi szovjet gyakorlatot megváltoztatva), az anyanyelven tanulás jogát „az oktatás minden szintjén,” továbbá „a történelmi és kulturális műemlékek megőrzését és védelmét.” Implicite az autonómiát is megígérte: „olyan státus megteremtését ösztönzik, amely biztosítja jogukat a hatékony részvételre a közügyekben, ideértve az identitásuk védelmével és fejlesztésével kapcsolatos kérdéseket, a lakóhelyüket érintő döntések meghozatalát és végrehajtását.” Végül a két fél kötelezte magát, hogy elősegíti „a nemzeti kisebbségek jogainak nemzetközi jogi kodifikálását.”89 Mindennek a végrehajtására és ellenőrzésére Vegyes Bizottság létrehozását írta elő.
Ehhez a térségünkben úttörő dokumentumhoz 1992-ben Horvátország Nyilatkozat formájában csatlakozott, amit a két ország 1995. április 5-én kétoldalú konvenció szintjére emelt. Tartalmában hasonló az 1992. november 11-én, Budapesten aláírt magyar–orosz kisebbségvédelmi Nyilatkozat, amiben a Jelcin és Antall között kialakult kiváló személyes viszonynak is szerepe volt. A mai napig a legrészletesebb és legtartalmasabb kölcsönös kisebbségvédelmi egyezmény az 1992. november 6-án aláírt magyar–szlovén szerződés, amelyben a felek kölcsönösen elismerték az egymás országában élő kisebbségi közösségek csoportos jogait és létrehozták az azok gyakorlását garantáló vegyes bizottságot. Az egyezmény nem maradt papíron, új határátkelők, kétnyelvű hivatalos okmányok, magyar központ Lendván, garantált parlamenti képviselet igazolja az eredményeket.
A független államiságát 1991. december 1jén visszanyert Ukrajnát Magyarország az elsők között ismerte el, de még ezt megelőzően megkezdte vele a jószomszédi, bizalmi viszony kiépítését. A Visegrádi Együttműködés mellett ez a kapcsolat kínálta a legjobb garanciát a két világháború között Magyarországot gúzsba kötő ellenséges szövetség, a „kisantant” újjászületése ellen. Az Ukrajna és Magyarország által kötött kisebbségvédelmi nyilatkozat gyakorlati megvalósulásához is elengedhetetlen volt az államközi szerződés megkötése. A nemzetközileg érvényes és garantált határokkal még nem rendelkező, újjászülető Ukrajna valamennyi szomszédja esetében ragaszkodott ahhoz, hogy a területi követeléseket kizáró német és lengyel államközi szerződésekben szereplő formula kerüljön be a vele kötött kétoldali szerződésekbe. Gyermeteg mese, hogy Ukrajna kész lett volna egyes területeket visszaadni Magyarországnak.90 Megbocsáthatatlan hiba lett volna elszalasztani az alkalmat, hogy legnagyobb szomszédunkkal szövetséges jellegű viszonyt építsünk ki. Másrészt Magyarország nyugati integrációs törekvéseit veszélybe sodorta volna, szomszédjainknak pedig kapóra jött volna, ha megkérdőjelezzük a fennálló határokat. Ráadásul az adott formula nem zárja ki a határ békés úton, népszavazással, vagy közös megegyezéssel történő megváltoztatását. Rendkívül fontos érv volt a szerződés mellett, hogy abba bele lett emelve az említett kisebbségvédelmi konvenció is. Ennek köszönhető, hogy a Kárpátalján a szovjet időkben minden tekintetben rendkívül rossz helyzetben élő magyarság91 politikai helyzete jelentős mértékben javult, nemcsak a magyar nyelv és a magyar helynevek használata vált általánossá, de a nemzeti szimbólumok használata is, így a magyar többségű községek középületein az ukrán mellett ott lobog a magyar zászló is. A magyar népesség közérzetét azonban érthetően befolyásolta az infláció és a gyorsan romló gazdasági helyzet, ehhez az utóbbi években hozzájött az erősödő ukrán nacionalizmus, a magyar nyelvű oktatást korlátozó rendelkezések.92 A Kárpátalja területének különleges gazdasági övezetté nyilvánítását igénylő 1991. december 1-jei népszavazás ellenére az ukrán parlament elvetette a kormány erre vonatkozó javaslatát, ez azóta lekerült a napirendről, s nincs előrelépés az ugyancsak népszavazással megerősített beregszászi magyar autonóm terület létrehozása terén sem, noha azt a magyar miniszterelnök és az ukrán államelnök 1993. április 30-iki találkozójáról kiadott nyilatkozat is kilátásba helyezte.
A később kibontakozó rossz tendenciáktól ugyan tartani lehetett, de éppen megelőzésük érdekében is indokolt volt a szerződés. A ratifikáció körül 1993-ban kibontakozott vitában elhangzó ellenvélemények többsége naivságból, illetve tájékozatlanságból eredt, nem vette figyelembe, hogy e törékeny barátság mennyire segíti a Kárpátalján élő magyarság politikai és kulturális céljainak megvalósulását. A Kárpátaljai Magyarok Kulturális Szövetségének vezetése éppen ezért támogatta a szerződés ratifikálását. A gyanús hátterű „ruszin ellenkormányt” és annak különféle ötleteit nagyfokú felelőtlenség volt egyesek részéről felkarolni. Néhány, a történelemben kevéssé tájékozott honfitársunk azzal vádolja az Antallkormányt, hogy a magyar–ukrán szerződéssel „lemondott” Kárpátaljáról. Ezzel kapcsolatban számos alkalommal rámutattam, hogy a történelmi Magyarország jelentős területeit az 1920as trianoni békeszerződés csatolta más államokhoz, a győztes hatalmaknak a döntését – a magyarság helyzetét és lehetőségeit felelősséggel mérlegelve –, az a SimonyiSemadamkormány fogadta el és írta alá, amelynek a külügyminisztere Teleki Pál volt. A békeszerződést a magyar Nemzetgyűlés ratifikálta, s kihirdetését 1921. június 27-én Horthy Miklós kormányzó és Bethlen István miniszterelnök aláírásával rendelte el. A II. világháború után a lényegében a trianoni határokat visszaállító 1947-es békeszerződést pedig a demokratikus választások nyomán létrejött, Nagy Ferenc (Független Kisgazdapárt) által vezetett kormány írta alá, majd az 1945-ben választott, kisgazda többségű országgyűlés ratifikálta.
A magyar Országgyűlés ukrán vitája újra tápot adott azoknak a hazai és külföldi véleményeknek, amelyek Antall „15 milliós” kijelentése után a magyar irredentizmus veszélyével, új háborúkkal riogatták a közvéleményt. Noha a ratifikáláshoz a kormánypártok biztosították a többséget, a szerződés mellett szavazó ellenzéki pártok azt hirdették, hogy ők a felelős külpolitika letéteményesei. Szemére vetették a kormánynak, hogy nem köt hasonló szerződést a többi szomszéddal. Ez azonban nem Magyarországon múlott. Az Antallkormány kész volt államközi szerződést kötni Romániával és Szlovákiával is, erről mindvégig folytak a tárgyalások. Ahogy az ukrán–magyar szerződés ratifikációs vitájában le is szögeztem: „minden olyan szomszédunkkal tartalmas szerződést tudunk kötni, akik készek a területükön élő kisebbségek jogait és a szülőföldjükön történő megmaradást, kultúrájuk megőrzését előmozdító intézkedéseket garantálni – összhangban az érdekelt kisebbség legitim formában kifejezésre jutó igényeivel”.93 Azért nem került sor e két szerződés megkötésére, mert a két érintett kormány elzárkózott ama kisebbségi jogok biztosításától és szerződésbe foglalásától, amit az ott élő magyar közösség legitim, választott képviselői jövőjük biztosítása érdekében elengedhetetlennek tartottak. Alaptalan volt az a vádként itthon és külföldön gyakran elhangzó feltételezés, hogy a további szerződések elmaradásának oka a területi igényekről történő lemondást tartalmazó ún. határklauzula magyar részről történő elvetése, azaz a határok „lebegtetése” volt.94 A rosszhiszemű feltételezések legfőbb alapja sajnos a magyar–ukrán szerződés ratifikációs vitája, az ellenzők retorikája volt.
Jugoszlávia szétesését követően, még 1992-ben Magyarország államközi szerződést kötött Szlovéniával és Horvátországgal is. Noha e két államhoz is tartoznak területek, amelyek a történelmi Magyar Királyság részei voltak, ők nem igényelték a határok érvényét újból megerősítő határklauzula beiktatását a szerződésbe. Ezzel alátámasztották azt, amit Antall József a magyar–ukrán szerződés ratifikációs vitájában is hangsúlyozott: olyan országok esetében nem tartottuk szükségesnek a fennálló határok ismételt elismerését, ahol erről nemzetközi jogilag érvényes békeszerződés rendelkezett. A miniszterelnök mélyen átérezte a szerződésnek a körülötte támasztott vita nyomán fölerősödő lélektani vonatkozásait, de a nemzetközi figyelemnek is tudatában volt. Mindez tükröződött a vitában elmondott felszólalásában is. „Minden célunk csak az lehet, hogy a magyarság, a magyar kisebbségek a helyükön maradjanak. És nekünk azt kell elősegíteni, hogy a kisebbségi jogok védelmével a helyükön tudjanak maradni, a szülőföldjükön, ott, ahol a magyar történelem emlékei vannak, ott ahol a magyar történelemhez kötődik annyi esemény, ott maradjanak, és ott mint magyar történelmi kisebbség álljanak helyt.” Ez volt Antall József utolsó parlamenti beszéde, ennyiben politikai végrendeletének is tekinthető. Szimbolikus, hogy ez a nemzet egyik elszakított részéről szólt.